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会见犯罪嫌疑人被拒 律师能否提起行政诉讼
2005-11-24  

    2003年5月15日,浙江省舟山市普陀公安分局以涉嫌侵犯商业秘密罪为由对舟山人张旭海实施了刑事拘留。19日,犯罪嫌疑人的妻子朱枫委托当地律师为张旭海在侦查阶段提供法律帮助,后因为担心当地律师办理案件压力太大,与原委托律师解除了委托关系后,又到宁波委托两位律师为张旭海作辩护。 

  接受委托后,两律师即于次日赶到普陀区公安分局,向办案民警递交了委托书、律师所公函、律师执业证明、要求安排会见函等相关材料,并同时向办案民警递交了犯罪嫌疑人妻子朱枫出具的已解除原委托的书面说明,要求安排会见在押犯罪嫌疑人张旭海。舟山普陀公安分局没有安排。理由是经办此案的民警外出办案。5月26日,经办此案的民警打电话告知两律师,不同意他们会见犯罪嫌疑人,理由是犯罪嫌疑人家属原先委托的律师已经会见过犯罪嫌疑人?熏按照惯例,一个案子在侦查阶段只安排律师会见一次。

    因此,2003年5月26日,两律师又通过邮政特快专递发函给舟山普陀公安分局经侦大队,再次要求尽快安排会见在押犯罪嫌疑人张旭海。但直到6月15日,舟山普陀公安分局仍然没有安排两律师会见。两律师认为,根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定,律师在侦查阶段会见犯罪嫌疑人,案件不涉及国家秘密的,不需要经过批准,而且公安机关应当在48小时内安排会见。本案并不涉及国家秘密,并且法律并无规定,在侦查阶段律师只能会见犯罪嫌疑人一次。因此,舟山普陀公安分局不予安排会见的行为违反了法律规定。两律师遂于6月15日向舟山市普陀区人民法院提起了行政诉讼,要求法院判令舟山普陀公安分局限期安排两律师会见犯罪嫌疑人张旭海。法院受理了两律师的起诉。 

    对于两律师的起诉,被告舟山普陀公安分局在答辩状中称其实施的是“刑事执法行为,并非行政行为”,不属于行政诉讼的受案范围。被告的这一辩解,得到了法院的认可。

    因为律师会见在押犯罪嫌疑人是《刑事诉讼法》及相关规定所规范的行为。公安机关在刑事侦查过程中实施的行为属于国家司法权范畴,因而不构成行政行为,故不属于行政诉讼受案范围。据此,法院在7月3日作出了驳回起诉的裁定。

在接到驳回起诉裁定后的第4天,两律师向舟山市中级人民法院递交了上诉状。他们认为,普陀公安分局及一审法院的说法是没有法律依据的。在刑事侦查过程中,公安机关实施的行为中只有那些揭露犯罪、证实犯罪的行为,如拘留、逮捕犯罪嫌疑人,询问证人,扣押物证书证等行为,才是刑事侦查行为或者说是刑事司法行为。而公安机关和律师之间不存在侦查与被侦查关系,公安机关也不能从安排和不安排律师会见犯罪嫌疑人的行为中搜集到证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的证据。因此,公安机关在刑事侦查过程中拒绝安排律师会见犯罪嫌疑人不是刑事侦查行为,法院应当受理这类纠纷。

    两律师还举例说,要求公安机关解救被拐卖的妇女儿童,公安机关不予解救的;举报犯罪分子正在盗窃或者抢劫自己的财产,公安机关不予理睬的,相对人都可以状告公安机关行政不作为,在司法实践中法院也都是作为行政案件审理的。既然如此,在本案中,法院有何理由不予受理?    

    那么,律师界与法院对此有何种看法呢?记者采访了我省有关法律界人士。

记者:上述案件中公安机关的行为是否属于行政行为?

    吴金鹏(河南省高级人民法院刑一庭二级法官):本案虽然是一起普通的行政案件,但由于涉及多个法律、行政法规调整的不同法律关系及当事人的诉讼请求,所以具有一定的典型性和复杂性。我们知道,行政诉讼中人民法院仅就具体行政行为的合法性进行审查,对司法行为的合法与否人民法院并无审查的职责和职权。

    根据《中华人民共和国人民警察法》,警察的职权大致包括刑事侦查权、治安管理权和其他行政管理权,集司法权与行政权于一身,权力影响范围之广,几乎可以涵盖社会生活的每一个角落。为此,警察权就有着二元结构,既有治安管理的行政权限,也有打击犯罪的刑事侦查权力。在实践中,有些公安机关交替使用这两种权力,或者假借侦查名义干预相对人权益,一旦发生行政诉讼和行政赔偿,就以该行为属于刑事诉讼上的侦查措施为由拒绝法院的审理。这些行为究竟要不要受理,能不能受理,不仅实践上争议很大,而且理论上也歧见纷纭。

    《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”由此可见,公安机关的行政行为是可诉的。刑事侦查行为是指侦查机关(主要是公安机关)根据刑事诉讼法的规定,在刑事案件的侦查过程中,进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施的行为。按照最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释的规定,公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的范围。所以公安机关在刑事侦查过程中所采取的扣押、查封、冻结、追缴、没收财产、限制人身自由等强制措施不具有可诉性。这种规定的理论依据是,根据我国现行的司法体制,刑事侦查行为被视为司法行为,在习惯上不作为一般行政行为对待。

    在刑事诉讼中,公安机关发生违反刑诉法的行为有两类:一类是违法行使侦查权的行为,如刑讯逼供、超期羁押等;另一类是不履行保障刑诉法赋予犯罪嫌疑人的诉讼权利的义务的行为,如应当回避而未回避、应当安排律师会见而不安排等。那么,对其中的哪些行为可以提起行政诉讼呢?这取决于如何理解“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”。

    我国《行政诉讼法》第十一条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的行政诉讼:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身 权、财产权的。”除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。其后出台的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对“具体行政行为”的概念作了如下解释:它是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

    随着《中华人民共和国国家赔偿法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的出台,目前规定是,公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,原则上都属于人民法院的受案范围。但是,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为;(五)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(六)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(七)不具有强制力的行政指导行为;(八)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(九)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

    从以上规定可以看出,我国的行政诉讼受案范围正在逐步取消一些不适当的限制,也正在逐步走向扩大。目前,我国可诉性行政行为具有以下三个要素:一是可诉性行政行为必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为;二是可诉性行政行为必须是与行使行政职权有关的行为;三是可诉性行政行为必须是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。

  乐有金(郑州华裕律师事务所律师): 律师无故被拒绝会见的问题在司法实践中已是司空见惯,如以公安部门行政不作为为理由提起行政诉讼对此进行司法审查在目前制度框架下是不行的。根据我国行政诉讼法列举的规定和高法《关于适用行政诉讼法若干问题的意见》中排除规定的行政诉讼受案范围,公安部门不许律师会见的行为不属我国行政诉讼的受案范围。从行政诉讼的目的来看,是审查行政主体的行政行为是否合法,因此,行政诉讼的前提是行政争议,也即在原被告之间存在行政法律关系。而公安部门不许律师会见过程中形成的法律关系不是行政法律关系,是刑事司法法律关系,就算律师对公安部门的决定不服,也不能提起行政诉讼。

    记者:律师会见犯罪嫌疑人被拒后,律师如何行使司法救济?

    吴金鹏:我认为,公安人员的行为实质上是一种侵犯犯罪嫌疑人辩护权的行为,但该行为是否属于受到了刑事诉讼法的明确授权,是否是为了侦破刑事案件的刑事侦查行为,能否将其界定为“具体行政行为”,根据目前法律尚不好作出明确界定,而且,我国法律将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外的目的,是避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰,是符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨的。而且《行政诉讼法》也没有规定对刑事侦查行为可以提起行政诉讼,说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。当然,由于刑事侦查行为不可诉,在实践中很自然会出现公安机关实施了违法行政行为后,假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象,这是需要完善制度的问题,就目前状况,人民法院不应当受理这类所谓的“刑事侦查行为”。也正是基于这一点,建议当事人可以依靠检察机关,《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事司法行为进行监督,人民检察院作为法律的监督机关对公安机关的刑事侦查权实施监督,包括立案监督、批准逮捕、审查起诉等。我国《刑事诉讼法》在第七十六条还规定:“人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”在制定严格运行程序的前提下,由检察官在审查批捕程序中对公安机关拒不安排律师会见在押犯罪嫌疑人的行为进行事后审查更为现实,而由律师及当事人没有经过人民检察院这一环节而直接启动行政诉讼程序则是不科学的,人民法院也是不应当受理的。

  记者:我们一直呼吁,要保障犯罪嫌疑人的合法权益。在该案中,律师的会见权被禁止,又如何能够保障嫌疑人的权益?此案所反映出来的现象揭示出了什么问题?

    乐有金:这一问题,在理论界和实务界尤其是律师界反应一直很强烈,自1997年刑诉法修改后一直没有停止过。

    本来刑诉法的修改是加强对被告人及犯罪嫌疑人的保护,通过律师提前介入以加强辩护功能和制约司法机关滥用职权。但事实却违反了初衷,律师在侦查和审查起诉阶段很难发挥辩护作用,原因之一是新刑诉法规定律师在侦查阶段并不享有辩护权,只是为犯罪嫌疑人提供法律帮助,即了解案情,代为申诉、控告;原因之二是律师取证权的限制,新刑诉法没有规定律师在侦查阶段有调查取证的权利,唯一称得上和取证有关的是律师可以会见犯罪嫌疑人,而这一权利的行使还需要经公安部门批准,且公安部门要派员在场。如公安部门不许会见,不仅这一权利无法行使,而且前面的提供法律帮助也是空话。出现这种情况的原因还是和我国现行的司法观念和司法水平有关,长期以来,刑事司法政策倾向于打击犯罪而轻视保护人权,一个人一旦被怀疑就对其进行有罪推定,随后的司法活动即朝着这个方向进行,而对妨碍这个目的实现的行为则持敌视态度,这也就不难理解为何公安部门不愿律师介入进而无理阻挠。虽然我们已经确立了无罪推定和疑罪从无的司法原则,但要从观念上转变过来还需要相当长的时间,而我们司法制度上的缺陷又不能对旧的司法观念形成有效的制约,新的司法观念的树立就更难了。另外一个重要因素是侦查人员素质和侦查手段急需加强提高,不能简单粗暴,棍棒底下出案情,要用扎实的证据说话,果真如此,就不怕律师介入。从国外的有益经验来看,普遍实行沉默权制度和律师介入讯问程序,以此禁止非法取证和保障犯罪嫌疑人的辩护权。我国虽加入了有关保护犯罪嫌疑人沉默权的国际公约,但囿于现行法律的规定,对禁止非法取证和保护犯罪嫌疑人获得充分辩护仍缺乏制度制约,无怪乎公安部门动辄利用手中特权阻碍律师行使仅有的一点辩护权利。

    

作者:[吴金鹏] 分类:[行政] 时间:[10:19:52] | 评论(0)
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